吉安市某检察院诉吉安市某区某局怠于履行环境保护监督管理职责一案

    （一）基本案情

    某水库位于吉安市某区，是一座以灌溉为主，兼有养殖等综合效益的中型水库，主要用于下游一万余亩农田灌溉，是某区最大的水库，其水质管控目标为Ⅲ类。根据某区政府办公室于2013年10月17日下发的《某区畜禽养殖布局规划（2013-2018）》的规定，属于禁止养殖区。

    2010年3月2日，汪某成立某农牧公司，经营范围为牲畜、猪、家禽饲养和饲料销售，但未办理环境影响评价、未取得排污许可证、未办理动物防疫条件合格证即进行蛋鸡养殖，年产量约3万羽。另外还有吉安市某农牧有限公司、原某林场养猪场、某水库养鱼场等在某水库或其周边进行养殖，该四家养殖机构在养殖过程中，未按规定对畜禽粪便等污染物进行无害化处理，通过暗管、沟渠等直接排放至某水库。

    2017年7月26日，吉安市某检察院接群众举报并依法受理，并进行调查。2017年11月7日，吉安市某检察院向吉安市某区某局提出《检察建议书》，建议吉安市某区某局“依法履行环境质量监督管理的行政职责，对关系水库周边非法排污养殖机构进行全面检查，责令某农牧公司、原某林场养猪场、某水库养鱼场停止非法排污行为，并依法作出行政处罚；会同有关部门制定整改方案，责令某农牧公司与某公司限期内搬离禁止养殖区。”此后，某水库周边养殖机构陆续关停或完成整改，但某农牧公司仍未停止非法排污行为。吉安市某区检察院遂诉至法院。

    2018年7月11日，某区政府作出《行政处罚决定书》，决定关闭某农牧公司在某区规划的禁养区内养殖场所；责令拆除养殖场内非农用设施地范围的养殖设施；责令某农牧公司清除养殖排泄物、残留污染源。2018年7月14日，某镇政府针对某水库污染问题成立工作组，对某农牧公司周边疑似污染物池塘进行排水，水渠改道，淤泥晾晒，开挖清运等，恢复了周边环境。2018年7月23日，吉安市某区某局对某水库进行现场监察，记录显示“某农牧公司现已停养，无养殖废水排出”。2018年7月25日，《吉安市水资源质量月报》显示，某水库水质为Ⅲ类。

    （二）裁判要点

    吉安市青原区人民法院经审理认为：《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。……行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。吉安市某检察院于2017年11月7日向吉安市某区某局提出检察建议两个月内，吉安市某区某局仍怠于履行对某农牧公司的环境监督管理职责，吉安市某检察院据此起诉，并无不当。

    某水库系位于吉安市某镇的中型水库，于2013年10月17日被某区政府确定为禁止养殖区，然某农牧公司、吉安市某农牧发展有限公司、原某林场养猪场、某水库养鱼场等养殖机构仍在某水库周边进行畜禽养殖并非法排污，造成某水库及周边环境受到污染，吉安市某区某局本应当依法对某水库及其周边环境履行监督管理职责，而其存在未及时、完全履行法定职责的情形。

    首先，在某农牧公司等建设阶段。某农牧公司未通过环境影响评价即建成投产，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”之规定，吉安市某区某局应当责令某农牧公司停止建设、限期补办手续，在某农牧公司逾期仍不补办手续的情况下，可以对其进行罚款等处罚，但吉安市某区某局并未采取上述环境保护监督管理措施，未及时处理、有效从源头上制止某农牧公司违法排污行为的发生。

    其次，在某农牧公司等养殖经营阶段。根据吉安市某检察院提交《询问笔录》等证据显示，王某自2009年开始就在某水库周边进行畜禽养殖，2010年成立某农牧公司形成规模化经营，期间一直存在直接向某水库直排污染物的违法排污行为。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十三条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门应当依据职责对畜禽养殖污染防治情况进行监督检查，并加强对畜禽养殖环境污染的监测。”之规定，吉安市某区某局应当对某农牧公司养殖场所进行环境监测，而根据吉安市某区某局未提交该期间对某农牧公司等养殖机构进行相关监测、检查、甚至行政处罚的证据，仅于2017年2月27日作出《责令改正通知书》，但未监督落实，违法排污行为依然存在，其中，某水库某农牧公司养殖场入库处取样的水质经检测为Ⅴ类，吉安市某区河长制办公室亦于2017年3月29日发函进行督办。因此，吉安市某区某局在某农牧公司等养殖经营阶段存在的违法行为亦未进行有效管控，是未完全履行环境保护监督管理职责。

    再次，在吉安市某检察院介入进行检察监督阶段。吉安市某检察院于2017年7月24日接到群众举报后进行生态检察监督，通过走访调查、取证等，于2017年11月7日提出检察建议，要求吉安市某区某局全面履行环境保护监督管理职责。吉安市某区某局于2017年12月8日回函称已要求吉安市某区某局加快推进禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户依法关闭或搬迁工作，该回函显然属于逃避其自身的监督管理职责；且其于2018年4月10日才作出《关于责令某农牧公司停止养殖的通知》，责令某农牧公司停止养殖活动。但吉安市某检察院于2018年5月31日至现场进行调查，发现某农牧公司仍在进行养殖，养殖场尚有蛋鸡约2万羽，并未进行整改，且仍在进行非法排污，某水库某农牧公司养殖场入库处取样的水质检测仍为Ⅴ类，事实上，某农牧公司直到本案诉讼期间才停止养殖活动。因此，吉安市某区某局虽督促、要求某农牧公司停止养殖，但未采取有效、显著的监督管理措施，且并不是在《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一定规定的两个月期限内履法定职责，属于怠于履职。

    综上所述，吉安市某区某局在吉安市某检察院提出检察建议之前，疏于自身的监督管理职责，未及时发现排污行为，发现后也未采取有效措施，致使非法排污行为发生，导致某水库及其周边环境受到污染的状态一直处于持续当中；在接收吉安市某检察院的检察建议后两个月内，虽然采取了监管措施，但未完全到位，此后才完全履行了监管职责。因此，吉安市某区某局虽然在一定程度上履行了环境保护监督管理职责，但疏于对养殖机构进行及时、有效监管，造成某水库及其周边环境受到侵害，属于未及时、完全履职，因而，不能否定吉安市某区某局怠于履行环境保护的法定监管职责的违法事实，故吉安市某检察院要求确认其对某水库未及时、完全履行环境保护监督管理职责的行为违法，于法有据，法院依法予以支持。

    本案诉讼过程中，在某区政府和某镇政府等部门的组织下，关停了某农牧公司的养殖场所，对其周边疑似污染物进行了清理，对周边环境进行了修复，2018年7月25日《吉安市水资源质量月报》显示，某水库水质为Ⅲ类，符合水质管控要求。因此，吉安市某检察院申请撤回判令吉安市某区某局依法继续履行环境保护监督管理职责，责令某农牧公司停止违法行为，并限期采取治理措施消除污染等的诉讼请求，不违反法律规定，法院予以照准。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：确认被告吉安市某区某局对某水库未及时、完全履行环境保护监督管理职责的行为违法。宣判后，双方均未提出上诉，判决已发生法律效力。

    （三）典型意义

    2018年办理的吉安市首例行政公益诉讼案件，即吉安市某检察院诉吉安市某区某局怠于履行环境保护监督管理职责一案。该案例入选了江西省高级人民法院编撰的《生态环境司法保护案例选编》。吉安市某水库因为周边畜禽养殖泛滥，水库及周边生态环境受到严重影响，造成农田荒废，而吉安市某区某局怠于履行监督管理职责，因此成讼。虽然该案最后的处理结果为法院判决确认吉安市某区某局怠于履行监督管理职责的行为违法，但在该案受理后，在法院组织协调下，吉安市某区政府对水库旁的某农牧公司作出行政处罚，决定关闭养殖场所，责令拆除养殖设施并清除养殖排泄物、残留污染源；吉安市某区某镇政府针对某水库污染问题成立工作组，对疑似污染物水塘进行排水，水渠改道，淤泥晾晒，开挖清运等，某水库的水质以及周边的生态环境得到明显改善。本案审理过程中，对主要事实没有分歧，争议焦点集中在作为被告的行政机关在诉讼过程中改变了行政行为，积极履行了环境保护法定职责后，是否仍需要确认行政机关违法，可否协调原告撤诉。经合议庭综合本案案情，考虑到本案是吉安市辖区内首例由检察机关提起的环境行政公益诉讼案件，涉及吉安市某区辖区内最大的水库环境保护问题，地方政府及社会群众关注度极高；而某水库环境污染问题由来已久，吉安市某区河长制办公室等部门也多次发函督办，因关停污染企业涉及多家行政机关的执法，执法机关互相推诿，均不愿意主动作为。检察机关在履行生态环境和资源保护检察工作中，发现行政机关怠于履行法定职责的违法行为，发送检察建议，而属地环境保护主管部门在接受检察建议后，仍未积极主动履行环境保护监督管理职责，未采取实质、有效监管措施，污染企业仍持续排污。虽然在法院受理本案后，经法院多次沟通协调，属地环境保护主管部门才有所实质性举措，最终在当地区、镇两级政府及相关职能部门的努力下，属地环境保护主管部门积极履行其行政管理职能，污染企业得以关停，某水库水质恢复如初。但基于环境保护的紧迫性、必要性，也需要通过环境行政公益诉讼案件，推动行政机关主动作为、积极作为，达到“审理一案，教育一片”的目的，本案仍依法判决确认属地某部门对某水库未及时、完全履行环境保护监督管理职责的行为违法。本案系典型的通过诉讼推动行政机关依法履职的案例，通过公开开庭审理，邀请属地相关职能部门、基层自治组织、人大代表、政协委员旁听庭审，对提高环境保护及相关部门的监管意识具有示范性作用，直接触动相关监管部门，促进行政机关依法履职尽责，社会反响很好，实现了政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。对环境公益诉讼进行诉源治理，关键就在于污染治理，该院通过协调行政部门对污染企业进行关停、协调政府部门对污染物进行清理，对环境进行改造，真正使环境得到明显改善，实现对此类案件的诉源治理，为环境保护提供了有力司法保障。