一、造成执行难问题的原因

    执行难，目前是法院执行工作中存在的普遍问题，但不同的人士对执行难问题的看法还有不同。法院执行人员对执行难强调的客观原因多，而外界对执行难评价多是法院执行人员的素质和主观方面存在的问题，如有的将其归纳为：公众执行法律的意识不强，地方或部门保护严重，执行人员素质不高，重审判轻执行，有义务协助单位不积极协助，不重视委托执行，对抗法行为查处不力等 ；有的认为以往人们所忽视的多年来形成的“地缘”“人缘”关系对执行工作的影响，是造成“执行难”最主要的原因 ；有的则认为是当事人抗拒执行，执法环境没有到位，人情干预、行政干预、立法没到位等因素造成。这些原因均有可取之处，但仍不全面，仍有必要进行探讨。

    法院由于种种原因，致使许多案件不能执行，不能全部执行或根本没有执行，而只能是下裁定中止或终结执行，目前案件没有得到执行大致有下列几种情况：1、债务人确实没有可供执行的财产或债务人长期下落不明，无法执行。2、申请执行人不能举证证明被执行人有可供执行的财产，法院依职权也无法查明其有可供执行的财产导致只能部分执行或全部不能执行。3、债务人有可供执行的财产（包括第三人到期债权），却迟迟没有得到执行，或者根本就没有开展执行工作。如果是因第一种情况造成无法执行，只要法院已经穷尽了所有救济程序，那是属债权人应承受的正常风险，不应列入执行难的范围。第二各情况因为无法发现当事人有可供执行的财产，而使案件处于“中止”状态，一旦发现被执行人有可供执行的财产，案件即可恢复执行，使执行工作处于消极等待阶段，当然这里还存在着执行调查措施，强制措施目前规定还不完善的问题，现推行的“债权凭证”制度正试图解决这些问题，这种情况同群众作解释或许可以体谅。而真正的执行难，是在当事人有可供执行的财产，有履行能力，有执行条件的情况下，由于法院的内在因素，使案件无法得到正常执行。因此笔者认为，解决执行难问题首先得从法院内部找原因，然后再来寻求解决的办法。

    造成“执行难”问题的法院内部因素主要表现在以下几个方面：

    （一）执行人员的业务素质和工作主动性没有到位，工作只做表面没有 深入，有畏难情绪，敬业精神差；有的执行工作的方式方法不多，灵活性不够，简单、粗暴没有国情、社情意识，没有法律效果和社会效果意识，没有开拓创新意识，不知如何用足用活法律法规，追求“执行风暴”，反而造成难执行；有的执行案件一遇到执行阻却就下裁定中止执行，一些案件没有查实被执行人有无可供执行的财产，就随意下裁定中止执行，这里面有的是为了减少执行积案，有的则是人为地贻误执行时机，导致执行不能随意中止；还有的是忽略了执行程序的公正性，造成当事人的不满和抗法行为，给执行工作增加了不必要的难度。

    （二）执行的强制措施没有到位，制裁力度不够，传统观念认为“民事案件执行不宜采取过急措施，而应以说服教育为主”受此观念影响很多执行人员在执行过程中不敢大胆运用强制措施，运用起来也放不开手脚，诚然执行工作中的说服教育必不可少，但说服教育没有强制力作后盾，有时也会显得苍白无力，对一些有履行能力的当事人拒不履行法律文书确定的义务，法律虽规定有制裁条款，但实际操作中软弱无力，执行不严，给当事人的感觉是“我拒不履行义务，法院也不能拿我怎么样”无形中助长了“执行难”。

    （三）严格执法没有到位，存在关系案、人情案、金钱案现象。一些单位或个人输了“官司”就到处“走后门、拉关系”采取“送钱送物”的非法手段，个别执行人员碍于情面或经不住金钱诱惑，结果“吃了人的嘴短，拿了人家的手软”，而不能严格依法办事，甚至有意默许，纵容、支持“关系户”，有些案件因本身存在裁判不公的因素，当事人不采取合法途径解决，而有公然以法院对抗，从而也给执行带来了一定的难度。

    （四）法院办案经费紧张，装备落后，执行人员少，执行力量不能配强备足，有些是具备人员条件，但没有引起领导重视，削弱了执行力量。执行工作中遇到的困难，如缺警械用器、交通工具等，不能得到及时解决，从而影响了执行工作的深入开展。

    （五）执行工作体制和机制方面存在缺陷，主要表现为：一是上下级法院之间监督指导关系，缺乏统一管理与协调，各级法院各自 战，形不成合力，抗地方和部门保护主义能力差。二是执行工作中的职权划分不清晰，权力过于集中，执行人员权力过大，权力所固有的扩张性，决定了权力范围的最大化 ，权力缺乏有效的监督制约机制，容易导致执法不公，暗箱操作，甚至违法违纪，这种不科学的权力划分，管理和运作机制是制约执行效率提高的一个重要内因，执行体制和机制等方面存在的缺陷，成为解决“执行难”的重大障碍。

    （六）法院之间的相互协助，配合不够，执行人员到外地法院执行要求协助，有的只是表面应付，不是真正协助，出人不出力，有的甚至同被执行人通风报信。法院之间委托执行的案件，由于地方保护主义的影响，有的是根本不予执行，亦不给委托法院回复，有的是寻找借口敷衍了事。

    二、解决“执行难”问题的对策

    在对执行对成因进行分析之后，就有必要对症下药，寻求解决问题的对策，从执行难形成的外因来看，单靠法院自身力量是无能为力的，这需要公民和社会共同重视和支持，需要社会的综合治理，从唯物辩证法的角度来讲“内因是根据是第一位的原因，外因是条件，是第二位的原因，外因通过内因起作用”。笔者认为，解决“执行难”问题应着重从形成执行难的内在因素入手，寻找对策，在法律规定，有关立法精神的幅度内改革创新。

    （一）制定以执行有关的各项规章制度，从内部规范执行工作的开展，有工作的地方，就有制度，有了制度，就有了约束，有了约束，才会有规范。如浙江省高级人民法院在执行工作中摸索出一系列的执行工作制度，制定的非常规范，起到了良好的表率和规范作用，先后制定了《执行工作良性循环法院考核细则》《关于执行工作廉政建设的制度》《执行局办案制度》《执行局内部管理制度》《执行案件中止、终结规则》《关于办理拒不执行判决，裁定犯罪案件的暂行规定》《关于开展集中清理案件“执行月”活动实施意见》《关于执行中实施债权凭证制度的若干规定》《关于执行中评估、拍卖和变卖工作的若干规定》《关于在全省开展评比“十佳执行法官”活动的方案》。笔者所在的青原区法院也在推行《贻误执行时机责任追究办法》，要求执行人员穷尽所有的执行救济程序，提高工作积极性和工作效率。经常以各种形式开展法官政治思想、业务素质、职业道德教育。

    （二）在执行的方式方法上，可采取如下灵活多种多样的形式，攻克执行难关。

    1、可偿试对执行立案工作进行分流和分类，按案件的难易、类型、性质不同进行分类，即“分流执行”，目的是充分利用人力资源，将案件按执行人员的水平、精力、能力的不同进行区分，做到有的分矢，提高执行工作的效率。

    2、实行“排期执行”制度，执行机构应指定专人负责案件执行的排期工作，案件的排期时间、顺序由立案庭立案后同执行机构的专职负责人共同议定。解决执行乱，执行无序和随意的问题。在期限内没有开展工作和没有执行完毕要说明理由，无正当理由的按失职处理。

    3、曝光执行。即借助新闻、媒体、广播、电台、报刊、英特网的力量，对拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人公示曝光其名单和应履行的义务，讲明拒不履行的法律后果，制造一定的舆论氛围和压力，督促当事人自动自觉履行义务。

    4、悬赏执行。对某些大案难案可通过公告形式设立举报电话，对举报被执行人下落和财产，经查属实的，给予举报者一定奖励，发挥群众力量，鼓励群众积极参与，让“赖帐者‘人人喊打’，无处可逃”。

    5、公开执行，杜绝暗箱操作。①对案件的立案、分案公开。②对案件执行全过程公开。③对执行人员身份情况公开。④对执行的法律规定一律公开。⑤建立庭长接待日制度。⑥个案发放执法监督评议卡。⑦对执行人员存在的违法违纪问题处理结果公开。

    6、联动执行。在法律内部建立一个统一、高效、长期、主动的执行网化机构，以最大限度地接受申请执行人或群众对执行线索和各种信息的举报，并及时反馈于各有关机构或部门，以利各部门之间的相互配合、互补互动①。

    7、开庭执行。同开庭审理案件程序相差不大，但需要解决的问题不同，开庭执行要查证的问题：①申请人申请执行期限②法律文书的效力③执行案件的管辖权④被执行人的履行能力、财产状况⑤当事人的变更和追加⑥执行异议审查⑦有无妨害执行的行为⑧其它与执行有关的问题。做到执行工作的公开、公正、效率。

    8、通报执行。定期以书面形式向申请执行人通报执行案件情况，通报的主要内容有：①法院已依法实施的执行措施。②下一阶段准备采取的执行方案。③申请执行所负的举证责任及举证不能的后果。整个执行过程中，出现以下三种情况必须向申请人进行通报，执行案件首次排期执行之日起满30天尚未执行完毕的；执行立案之日起满3个月仍未执行完毕的；立案之日起满6个月还未执行完毕的。

    另外，集中力量，搞执行月活动，选准时间搞“突击执行”，对有行政干预的案件实行“提级执行”。采取“放水养鱼”“债权转股权”“劳务抵债”等灵活多样的执行方式都可起到良好的执行效果。

    （三）坚持执法效果与社会效果相结合，执行矛盾激化时，就要考虑到执行效果与社会效果的需要，该停下来时就得停下来，没有必要在这个时候向前冲锋，有一案例，被执行人某甲，长期在外，某日其父身亡，某甲及众多亲戚朋友聚在一起为其父举行葬礼，法院以长期找不到人为由，在葬礼上将其拘留，引起亲戚朋友不满，发生抗拒执行和殴打执行人员事件，引起当地群众的极为不满，这样执行既起不到执行效果和社会效果，又破坏了当地善良的风俗习惯故而增加了执行的难度。社会稳定是基础、是大局，社会稳定压倒一切，执行案件时既要了解国情，又要了解社情如当地民情、治安状况、被执行人家庭情况、个人素养情况、当地交通情况等，执行工作中掌握这么几个度是工作顺利开展是非常有利的，这样的话可以避免因执行员自己的原因导致“执行难”。①执行目的要有高度，即追求程序公正。②执行操作要有透明度。③执行措施要有力度。④应急处置要有气度，在矛盾激化时，就保持理智，不发怒、不失言、不过度。⑤执行结果要有公信度，案件不得随意中止、终结或暂缓执行 。

    在我们的执行工作司法实践中，可把执行宣传作为执行程序启动前的必须环节。执行案件一经立案，即对当事人开展引导，扭转申请人把法院视为保险公司或“债权银行”的错误观念，使之树立执行风险意识。如设置告示牌明确：“我们不能保证你拿到钱，但我们保证在工作中尽心尽职”。引导当事人确立法院执行并不一定能实现自己的债权，最终风险就由当事人承担的观念；明确法院执行工作的积极态度。制作生动活泼的《执行寄语卡》随案发放，寄语卡的内容如可把法院比作医院，法官比作医生。这些做法可起到很好的效果。另外，可偿试实施风险告知制度，即在立案审查的时候，以“执行风险告知书”的形式，告知原告在起诉的同时向本院提供被诉人财产状况及其下落，如被起诉人无可供执行的财产或下落不明，原告坚持向法院起诉的，经本院审判后，可能得不到执行或及时执行，原告可能承担执行不能的风险，把道理同当事人讲在前面，能很好的消除当事人对“执行不能”的对立与不满，得到理解与支持，能收到良好的社会效果和法律效果。

    （四）解决委托执行案件“执行难”问题，除了要解决思想认识问题外，还要进一步完善并强化对委托执行工作的管理。委托执行工作应由专门人员负责并要纳入法院目标管理进行考核；建立健全外地法院委托执行的立案登记和专门档案材料，对委托执行的案件的案卷进行归档检查；严格委托执行案件管辖制度，如委托执行可委托住所地法院，也可委托财产所在地法院，完善被执行人财产查证制度。加强上级法院对辖区内法院委托执行工作的检查和监察力度，通过体制改革，进一步处理好法院与地方的关系，以排除地方保护主义的干扰，创造良好的执法环境。

    （五）调整法院内部执行机构管理运作体制，提高执行工作的效率。

    目前，执行机关的权力过于集中有些案件由执行员一个人说了算，容易导致随意性，产生腐败问题，人为地造成“执行难，执行乱。”征对这种状况有学者提出应将执行权号立为执行命令权，执行实施权和执行裁判权、且建议由法院以外的部门负责执行实施权。考虑到国情，提出由执行员负责实施执行措施，而由审判员（执行法官）负责发布执行命令和执行裁判，从而实现了执行权在法院内部的分工，进而提出了实行执行法官与执行员的划分 。执行权“三权分立”的改革模式很大程度上与瑞士法院执行模式相似。 所不同的是瑞士法院的执行机构是独立于法院之外，所以也有的学者提出成立专门负责执行事务的执行法院。 笔者认为，进行执行法官和执行员的划分目前于法无据，只能是一种探索。因为民诉法明确规定了“执行工作由执行员进行”。而将执行机构独立于法院之外，不便统一领导和管理，也不符合中国国情没有这个必要。现世界上只有一个国家即瑞士是将执行机构完全独立于法院之外。笔者同意“执行三权分立”的观点，可将传统的执行权分为执行的命令权、执行实施权、异议审查权三项权能，分权的目的是为了使“三权”相互配合、相互监督、相互制约，从机制上保证执行工作的效率与公正。

    所谓执行命令权是指案件进入执行程序后，由主执行法官依据民事诉讼法的有关规定，依据具有执行内容的发生法律效力的法律文书及当事人的申请，发出强制被执行人按照法律文书的确定的内容履行义务的命令，以及对妨害执行者采取强制措施的命令。

    具体运作程序：一、执行命令由主执法官向协助法官下达而不是由主执法官直接向被执行人下达，助执法官是实施主执法官命令的对象，按照主执法官的命令严格操作。二、主执法官作出命令前要细致了解案情，明确需要执行的事项，做到心中有数，保证案件 的质量，避免出现差错，若发现差错应报请分管院长审查处理。

    执行实施权是助执法官按照主执法官发出的执行命令，具体实施强制措施的权能，执行实施权更多讲求的是执行工作的效率。执行异议审查权即在执行过程中，案外人对执行标的提出不同意见主张实体权利，此项审查权包括复议审查权，执行监督权争议决定权 。审查权由主执法官组织进行，应组成合议庭，决定异议是否成立。

    执行“三权分立”形成是“两头小中间大”的格局，有人认为，主执法官与助执法官、书记员的大体比例保持在1：6：2左右，重点分立在执行的实施权，有的认为可保持在1：2：1。笔者认为，两种比例都有合理性，但具体比例要看执行庭（局）的人员配备情况，但也要遵循“两头小中间大”的执行格局不变，不宜固定比例，只能框定参考比例。

    现有些法院已经开始偿试建立新的执行机构即执行工作局，以便对执行工作统一管理、统一协调、统一指挥，在执行局内实行分权运行机制，将执行人员分别组成调查执行组、听证执行组、内务监督组，按照各级职责，分别将执行中的命令权、实施权、监督权交给各组行使，各组实行组长负责制，执行员在组长的安排下分工协作，执行案件在三个既相互协作又相互制约的组内分权运作，对执行案件的立案与分案，排期与送达，调查与执行，听证、中止、终结、归档，实行全程跟踪管理，从而保障执行工作分权机制的运作在良性状态下进行。

    在我国传统上，司法一直隶属于行政。虽然新中国成立伊始，就确立了法院独立审判的原则，但由于长期以来，地方法院的人、财、物都受制于地方，机构产生于地方，院长是地方人民代表大会选举，经费也是同级政府拔付的，在这种体制下，它不受地方的干预是不可能的 。所以，改革司法体制，使法院断绝与地方政府的人、财物的联系，摆脱不正当束缚，摆脱地方保护主义的影响，也是解决“执行难”问题的关键，为此，笔者建议，地方法院院长、审判员、执行员应由地方法院报上一级法院，由上级法院报同级人大任命；法院经费由国家统一列支，不再吃同级财政。这是在司法体制方面解决执行难问题行之有效的办法。

    解决“执行难”的另外一个关健是国家立法机构，必须适应新形势（中国已经加入WTO）的要求，适应执行工作的要求，加快立法步伐，尽快制定出一部《强制执行法》，使执行工作有法可依，规范运行。